日本城市更新發展經驗及借鑒

2021-06-30 22:22梁城城
中國房地產·學術版 2021年3期
關鍵詞:城市更新日本

摘要:1945年以后日本的城市更新發展大致可以分為五個階段,分別是以政府主導和拆除重建為主的城市更新、社區象征性參與以住房改善為目標、民間資本開始介入以經濟更新為目標、民間資本大規模參與的以復興衰敗地區為目標和多方共治以城市可持續發展為目標5個階段,經歷了探索、起步、快速發展、平穩發展和成熟的過程。日本城市更新快速且穩定的發展,得益于完善的城市更新法律法規和保障措施。我國在推進城市更新進程中,應注重建立城市更新制度體系,推動民間資本積極參與及引入較多主體參與城市更新項目實施。

關鍵詞:日本;城市更新;經驗及借鑒

中圖分類號:F293 文獻標識碼:A

文章編號:1001-9138-(2021)03-0068-79 收稿日期:2021-02-10

作者簡介:梁城城,國家發展和改革委員會投資研究所助理研究員,經濟學博士。

一般意義上的城市更新是指對于不適合現代城市經濟社會發展的部分城市區域進行有計劃的改建活動,包含再開發、保護和整治改善三種類型,對城市可持續發展具有重要意義。二戰后,日本與時俱進的城市更新政策體系,很好地促進了城市更新的發展。當前我國已進入存量住房時代,城市更新將迎來爆發式的增長,2020年國務院發布文件全面推進城鎮老舊小區改造,城市更新迎來了難得的發展機遇。通過對日本城市更新發展歷程梳理和總結,關注促進日本城市更新長期穩步發展的制度和政策,為我國城市更新發展提供參考和借鑒。

1 日本城市更新發展歷程

日本的城市更新大致可以分為五個階段,一是二戰后至1968年對損毀住宅進行拆后重建,二是在1969年《都市再開發》出臺后至1979年社區象征性參與,三是1980-1991年民間資本逐步介入城市更新,四是1992-2001年民間資本大規模參與,五是2002年后《都市再生特別措施法》出臺標志著日本城市更新進入嶄新階段。

1.1 二戰后至1968年,以政府主導以拆除重建為主的城市更新

第二次世界大戰后,日本城市住宅被大量損毀,戰后初期本來就存在住宅嚴重不足的問題,城市人口的快速增長使住房供應更加緊張。

為了改善居住環境,從20世紀60年代開始日本政府從安全和改善環境的角度考慮,有計劃地對年久失修存在隱患的建筑物進行拆除,系統性地清除貧民區,為城市化帶動住宅區和新城的開發建設,由此標志著日本開啟大規模城市更新運動。至20世紀70年代,伴隨著日本經濟的快速發展,但是城市開發建設卻進入到了瓶頸期,城市的問題不斷凸顯,人們開始反思高速城市化建設和造城運動帶來的不利影響,造城運動逐步趨于理性。

從典型案例來看,20世紀50年代在東京中心城區的丸內、大手町、八重洲、日本橋、京橋、新橋和虎門等重點區域,通過民間力量逐漸發起,形成了較多的商務辦公聚集區。其中,1968年竣工的霞關大廈標志著東京進入超高層建筑開發時代。同時,也有部分改造類房屋。日本政府于1945年公布了《住宅緊急措置法》,將當時既存的各類非住宅建筑改造為臨時住所,將被燒過的樓房、兵營、校舍、寺廟等改造為住宅。

從主導模式看,這一階段日本的城市更新采取政府主導模式,主要是修復戰爭期間損毀的房屋。1946年,日本政府為了戰爭后的城市重建,著手制定了《特別城市規劃法》。這一階段的“城市更新”更多的是以“新建”為主。1955年日本成立了住宅公團,根據《日本住宅公團法》,組建公團的目的是“在住宅明顯不足的地區,通過為住宅困難的勞動者大規模供應具有耐火功能結構的集團住宅及宅地,同時為建成完善的新市街地而從事土地區劃整理,為國民生活的安定與社會福祉的增進做出貢獻”。日本住宅公團資金的四分之三由國家投入,四分之一由東京、大阪等大都市投入。國家和地方政府可以土地或者土地上的附著物出資。公團資金除了公共資金以外,還有來自生命保險、信托銀行的借款,通過發行政府擔保的住宅債券等籌集的民間資金等。

在20世紀60~70年代日本經濟高速發展時期,產生了“社區營造”,但是民間力量只是象征性地參與。這一時期的社區營造,以歷史城鎮和傳統街區保護為重點,也稱“街區保全性社區營造”(胡澎,2013)。

1.2 1969-1979年,社區象征性參與以住房改善為目標的城市更新

在經濟高速發展下,人口大量在都市集中,亟需提高都市土地的利用效率、促進安全消防機能。為此在1969年,日本出臺《都市再開發法》,提供了有關日本城市重建的總體政策指令,該法也是日本城市更新的核心法律法規。該法規定了在啟動重建項目時必須征得土地所有者三分之二的同意。該法旨在合理地利用城市土地,更新城市功能,建立必要的城市規劃再開發項目,從而為公共福利做出貢獻。該法規的頒布為日本市區重建提供了整體政策指引,并且規定了采取權利轉換和收購方式獲取土地兩種方式市街地再開發事業,成立了全國再開發協會,尋求土地最大化的合理利用。

《城市再開發法》將城市重建的目標界定為:(1)整合,提供舒適便捷的城市環境;(2)預防城市災害;(3)提供優質的城市住宅單位;(4)整合提供公共設施。日本的城市再開發事業分為兩種:第一種是以權利轉換方式實施的地區內建筑物拆除重建,這種開發方式的主體包括民間和地方政府;第二種是具備都市防災功能的建筑物,主要的開發主體為地方政府和公團。

在這一階段日本城市更新的實施機構仍然是住宅公團。從具體內容上來看,這一階段團地再生主要內容是社區生活改造,配套服務完善交通及環境景觀的優化改善等。從具體的實施方式上來看,主要有居民的自治團體發起,并且有專業的團隊協同,通過制定地區的規劃和管理方針,以創造多元化的功能和更加豐富的社區活動,提高生活品質實現可持續發展為主要目標。

1960年代起日本產業結構逐步從第二產業向第三產業轉型,因此出現了一些針對工業建筑的城市更新項目。比如,1959年頒布《首都圈市中心區域工業限制法》,使得眾多工廠從東京搬離,1964年東京奧運會促進了中心區辦公建筑需求。據統計,《都市再開發法》頒布以后,有大量的城市更新項目,截至2009年共計約1000個城市更新項目。

從具體的更新模式上來看,這一階段城市更新主要是民間為主導,政府協作的方式。1975年,為了進一步推動地方自發的城市更新,日本政府逐步修訂《都市再開發法》,允許個人及私人機構擔任實施主體,政府角色則轉為通過設置專門的更新基金制度,為個人及私人機構提供融資、補助貸款等協助服務。

從政策支持角度來看,這一階段日本國土交通省為了促進城市更新的發展,建立了公共補助金制度,對再開發項目進行經濟支持,并為權力更換手續中實際發生的交易行為建立了減免稅金的制度。其中,市街地再開發項目中的部分費用可以獲得公共補助金,包括一些設計費用、平整費用、施工費用,以及公共開放空間的建設費用等,部分公共補助金可以達到項目總支出的20%。稅收方面的優惠包括權力轉換中涉及的所得稅,合同印花稅和注冊執照稅,同時項目竣工后5年內可已減免固定資產稅和城市規劃稅。

此外,為了激勵城市更新,容積率獎勵也作為一項重要的手段。通過產權主體、開發商和政府共同協調,在特定容積率適用街區中,允許低密度且限高的街道空間有償置換為其他不受限的版塊。

1.3 1980-1991年,民間資本開始介入以經濟更新為目標的城市更新

經過1960年代、1970年代的高速城市化和造城運動后,1980年代開始注重城市化質量和規劃分權,開啟對第一代新城和集中式住宅進行改造。1981年,日本住宅公團的使命終結,它與另一個與住宅相關的宅地開發公團合并,成為住宅與都市整備公團(簡稱“住都公團”)。其主要目的是將住宅建設由量向質的方向轉換。1989年日本通過了立體道路制度,明確道路的上下都可以建造建筑,這為TOD模式快速推廣,奠定了法律和制度基礎。

同時由于上一階段快速去工業化,有較多的工業建筑納入城市再開發的范圍內,因此較多的城市更新主要集中在核心城市范圍內和部分工業化轉型城市,比如東京、橫濱、名古屋、大阪、神戶和北九州等主要的工業城市。20世紀80年代起,在東京六本木、赤坂、大琦等地出現了大規模的建筑綜合體城市再開發項目。

1980年代,中曾根康弘首相推行“都市再開發政策”,允許私有部門參與日本都市中心區的規劃和開發,并于1988年將此政策寫入再開發法。自此,民間多方聯合的城市更新開發開始大規模盛行。

1980年,隨著《城市規劃法》的修訂,公民能夠參與地區一級的城市規劃過程。因此20世紀80年代,民間力量參與城市更新成為日本城市更新的普遍方式,原本主導城市更新的政府部門相應地退居幕后,通過制定城市更新補助獎勵政策、協助民間組織明確更新權益的分配以及完善公共設施建設等方式引導民間參與。此階段,城市更新主體呈現出公私合作的多元發展模式。這一時期的社區營造開始由“訴求與對抗型”向“市民參與型”過渡。

這一階段出現了“自下而上”的社區振興更新,并具有TOD特征的大型再開發項目,較為出名的自發社區更新是代官山住宅區改造計劃。在20世紀80年代后期,日本國有鐵道民營化以及大量的赤字是日本政府面臨的一大難題,維持政府將部分國有鐵路出讓給民營企業,并且刺激民間開發投資,促進經濟增長。由于容積率獎勵方面的激勵政策,民間資本在大規模城市再開發項目開發中積極性較強。比如,1980年代實施的東京品川站東口開發項目和汐留地區整體開發項目為例,利用民間資本開展了大規模的城市再開發項目,極大地提升了東京的國際競爭力。

日本的私有產權制度與政府對大規模再開發的政策誘導,共同促成東京各區與私人資本聯手打造新都心的結果。與此同時,該種方式外的城市更新很難得到如此顯著的成效,特別是以住宅供應和公共空間塑造為主導的小規模更新,主要原因在于缺乏相應的財政支持、政策資源和制度框架。

1.4 1992-2001年,民間資本大規模參與的以復興衰敗地區為目標的城市更新

1992年頒布了《城市規劃修正法》,以強調公民參與規劃過程。該法律要求所有市政當局都應通過公眾參與來制定總體規劃。1998年通過了《中心市街地活性化法》,根據該法律,市町村一級的基層政府可以制定“中心市街地活性化基本規劃”。1999年,《都市計劃法》也明確了城市規劃作為地方“自治事務”的性質,并大幅增加市町村能夠決定的規劃內容(周顯坤,2017)。

在1995年的阪神大地震中,住都公團建設了2萬套復興住宅,對災區重建發揮了重大的作用。1999年,住都公團又改組為都市公團,其工作重心從住宅供給轉移到都市整備上來,停止了住宅的銷售,僅負責租賃住宅的供給。

這一階段城市更新開發項目主要位于軌道交通站點區域。20世紀90年代起,原日本國鐵持有的車輛檢修和貨運車站等用地也進行了大規模的再開發,形成了品川、汐留等新的商務辦公聚集地。比如橫濱未來21區,是從衰敗的工業園改造為繁華商業園區。

1990年代的城市更新注重多主體協調合作的規劃體制,將民間主體和資本引入城市再開發。日本城市發展的整個過程,貫穿著“自下而上”的一股民間力量。最早出現的雛形是20世紀70年代,以“自治會”為代表的市民自發組織開始進行反對運動,這種運動最后逐漸向改善社區環境、振興城市經濟和歷史文化保護的方向發展。90年代初期,“以循序漸進方式穩步推進城市建設”的觀念逐漸被廣泛接受,社區營造開始走向以歷史、文化和自然為目標的良性循環階段,其中1995年的阪神大地震是日本社區營造的轉折期。同時,日本政府認識到了非營利組織、市民團體和普通市民的積極作用,開始在制定城市建設和發展計劃時吸收市民的意見。

與自發社區營造相類似,日本針對郊區住宅地區和市中心商業區地區,積極推進“地域管理”事業,也是類似的自發邏輯。“地域管理”的組織主要依靠居民委員會、NPO組織、城市規劃組織和各類協會團體,政府充當協助支持的作用。

在日本的大城市中,重要的城市再開發項目大多數都位于軌道交通站點的區域,因此大多數城市再開發項目幾乎都是以公共交通為導向的開發TOD模式,非TOD模式的再開發項目數量非常少。盡管日本的TOD模式可以追溯到20世紀初,但是在日本經濟高速增長的后半程私人汽車普及程度提高,TOD模式成為城市開發和再開發的主導模式。

1.5 2002年以來,多方共治以城市可持續發展為目標的綜合更新

進入21世紀后,受泡沫經濟影響,政府為拉動經濟發展及解決城市問題,于2002年制定《都市再生特別措施法》,開始注重地域價值提升的可持續都市營造,一方面,以舉國戰略從面上推動城市更新;另一方面,持續鼓勵自下而上的“造街”活動和小型更新項目,聚焦街區、社區甚至單體建筑的更新改造。這一階段,城市更新相關的法律和政策進一步完善。該法的出臺是為了應對近年來迅速發展的信息化,國際化、低出生率和高齡化等經濟社會形勢的轉變,為提升都市機能和居住環境、轉換經濟社會結構,為國民經濟健康發展及提升國民生活帶來貢獻。

日本都市再生理念的核心是提高“人員”和“資金”的效率以及“民間重視”。“都市再生”提高了經濟社會效率,向積累了人、產業、各種都市活動的都市進行投資,效率極高。另外,強調“都市再生”是通過民間主導來實現的,因為都市中80%是民間建筑物。

在2001年小泉純一郎就任首相伊始,即成立UR都市機構,由其本人擔任本部長,發表強化都市魅力和國際競爭力的“都市再生政策”。在2004年后,城市更新的實施機構名稱變更為UR都市機構,是一家自負盈虧并且具有社會責任的獨立法人。成立這一機構的目的在于政府財政壓力不斷加大,都市基礎設施公團處于長期赤字狀態。UR都市機構負責四個主要的“領域”:城市復興、居住環境、災難重建和郊區環境。在城市復興領域,UR都市機構有五個主要目標:將閑置土地復興為多用途社區;為子孫后代創造新的基居住環境,將人、生產和文化交織在一起;實現抗震防災的安全城市;靠近工作和生活空間的舒適生活;通過重建舊住房來更新城市和生活方式。

UR都市機構的主要更新內容包括:全國都市再生、都市再生項目、促進民間都市開發投資和都市再生的新生力量。四項主要內容分別是:(1)廣域資源循環的都市計劃:在大都市圈的臨海地區,以廣域、綜合性整備方式興建廢棄物處理、資源回收等設施,構建21世紀資源循環都市。(2)構建防災安全都市計劃:改善以防災公園為核心的大型防災據點及避難路徑,強化防災架構。(3)充實交通基礎設施計劃:改善環狀道路、都市鐵道、首都圈國際機場、國際海港等交通基礎設施。(4)建構都市據點計劃:運用大規模低度使用土地,開發都市據點,妥善更新老舊公有住宅,創造舒適居住環境,建構信息化的都市據點。

這一階段城市更新在全國范圍內推開。城市更新更加關注結合地區歷史文化自然環境的特點,提高居民生活質量和地區經濟和社會的活性。此外,地震災害地區是這一階段城市更新的重點之一。

這一階段的更新模式采取的是民間最大化參與,政府、社區和民間資本都參與了城市更新項目。在公私合營(PPP)模式下,與土地調整一樣,在當地政府、私營部門和當地土地所有者的參與下進行了重建項目。融資模式也是一種三方戰略,其中,私人開發商承擔建設和規劃成本,當地土地所有者貢獻其土地或建筑物,以換取重建后的新土地,建筑物或地板權,最后由地方政府提供一些補貼或各種形式的財政激勵措施。

據統計,截至2008年3月底日本已完成的再開發項目中57.6%由再開發協會(即由參與的土地所有者和開發商組成的協會)牽頭,占日本再開發土地面積的43.2%。進入21世紀以后,社區營造開始由市民參與向市民為主體的方向演變。這種小規模的、自下而上的、漸進式的更新是對大規模城市更新的良好補充,并且日本的社區營造項目由于富有人情味和東方文化特色,塑造了一些獨特的街區。

日本都市再生地區包括兩類:第一類是緊急整備地區,第二類是特別地區。緊急地區由政府主導,但實施過程著重在政府管理監督下由企業、團體、個人等民間力量為主體,相互協作對城市進行再開發。特別地區的設立相比緊急地區更為靈活,且民間力量的主導性更加突出。企業、公共團體、居民組成的地區協議組織,三方權益相互協調約束,在開發方案、城市規劃方案的提出與確立過程中起到關鍵作用。日本都市再生地區的設立依據相關法規形成體系,先由政府確立上位的緊急整備地區,再由各行政單位或民間企業、組織申請特別地區。

為了應對越來越嚴重的社會老齡化、少子化的局面,以及人口向東京、大阪等大城市集聚的趨勢,2014年后日本政府修正《都市再生特別措施法》,先后提出了《立地適正化計劃》和《立地適正化操作指南》,允許地方政府根據區域人口狀況、經濟發展要求,合理配置公共服務設施,優化城市建設強度,賦予地方政府更高的自治權利。2019年修訂了《都市開發諸制度運用方針》,是為了使地方政府制定的城市更新計劃更符合當地社會經濟發展需求。

總而言之,日本城市更新改造的法律體系不斷完善,城市更新要求由單一的城市功能改造向城市綜合功能提升、歷史文化保存、生態低碳化轉變。經過幾十年的發展,日本的都市再生制度已較為完善。

2 日本城市更新發展的關鍵制度和實施程序

日本城市更新法律體系中有兩個關鍵立法,分別是1969年的《都市再開發法》和2002年的《都市再生特別措置法》。日本政府于1969年頒布的《都市再開發法》,是將已實施多年的《市街地改造法》與《防火建筑街區造成法》的立法意旨整并并取而代。進入21世紀,為了增進產業經濟再生,提升都市國際競爭力,并解決不動產不良債權,促進土地流通效益,于2001年積極推展都市再生政策,配合于2002年訂頒《都市再生特別措置法》于全國各大都市圈域,擴大劃定“都市再生緊急整備地域”,以放寬容積率、協助融資、配合公共設施建設以及縮短行政流程等,鼓勵民間企業提案、實施都市再生事業。根據《都市再開發法》,該法旨在通過就計劃中的市區重建制定必要的事項,合理地利用城市土地和更新市區功能,達到為公共福利做出貢獻的目的。

2.1 制度層面

從規劃體系上來看,日本都市規劃主要包括土地使用分區、公共設施計劃及市街地開發事業。而市街地開發事業則包括土地重劃、再開發及新住宅社區開發等事業。此等事業則依據所擬訂的地區計劃經完成都市計劃程序后執行。有關土地使用分區除了以用途類別加以區分外,對于使用強度則根據區位條件、發展構想、容受力等差異,劃分不同的“容積地區”;對不同防火機能要求,劃分“防火、準防火地區”等,這些不同管制內容區分系以重疊方式附加在住宅、商業、工業等用途類別使用分區上。

由于日本都市計劃沒有主要與細部層次區分,所以都市機能落實執行,對于大規模整體開發地區,必須特別針對景觀、防災機能等加以強化管制者,如防災街區整備、沿道市街地開發等地區,均應擬訂地區計劃為實施依據。

從城市更新的發展定位來看,依據《都市再開發法》第1章、第2章中第3~6條規定,城市更新實施地區(包括第一種、第二種事業)必須提經都市計劃核定為高度利用地區。該地區計劃內容除載明必要公共設施配合新建事項外,還包括四項及其目標:一是規定容積率高限或低限,以增進土地的合理健全及高度利用;二是規定建蔽率高限,確保開放空間留設;三是規定建筑面積低限,促進零碎土地的合并有效使用;四是規定空地留設及建筑景觀調和。

從法規內涵來看,日本《都市再開發法》規范內容,均以拆除重建為對象,對于重建城市更新的獎助包括容積率獎勵、稅賦減免。另外,《都市再開發法》第122條規定,中央、地方政府應對城市更新提供所需費用補助。有關補助項目包括事業推動初期作業、整地拆遷、更新方針規劃等經費,由中央政府補助該經費1/3撥付地方政府,并同地方政府的1/3,共計2/3額度補助,實施者自行負擔1/3。此外,第123條載明中央、地方政府應就必要事業費,提供融資援助。

日本對于實施城市更新違反規定者,具體明訂根據不同情節課以不同輕重的處罰。日本再開發法中“罰則”專章共有16條,針對個人、再開發公司等實施者,其相關人員有涉及行賄等違法行為,得處7年以下有期徒刑或拘役外,對于未根據命令排除更新障礙的處1年以下徒刑或并處以30萬日元以下罰金;對抗拒測量或調查的處6個月以下刑責或并處以20萬日元以下罰金。顯見日本對于實施城市更新違反規定者,根據不同情節課以不同輕重的處罰。

日本再開發法針對采用“權利轉換”方式的第一種事業,有69條文加以規范。其中對“權利轉換”程序相關條文占了52條,顯見對“權利轉換”相關事項的規范乃專法的重點之一。可參與“權利轉換”的主體,包括土地所有權人及租地權人(地上權人),但不包括房屋所有權人。

從容積率獎勵來看,日本城市更新的容積放寬是直接通過都市計劃程序核定的高度利用地區,經綜合考量其區位條件、發展潛力、使用構想、財務可行性等因素給予適當容積率規定。日本更新地區皆由都市計劃核定,取得高度利用地區定位及容積率放寬的合法性。一般容積率放寬額度概在200%以上,高度利用地區的容積率以超過400%為原則。

從對實施者的規范來看,《都市再開發法》第2章“實施者”專章中,對于由5人以上土地所有權人租地權人組成的法人團體“再開發工會”的規范共有56條,從通則、設立、管理、解散等事項,巨細靡遺,亦為專法重點之一。

日本則明確將城市更新實施者區分為公共部門及民間部門。日本城市更新實施者明確區分為公共部門(地方政府、UR都市機構、房屋供應公司)和民間部門(個人、工會、再開發公司)。就日本更新實施方式區分為第一種市街地再開發、第二種市街地再開發,其中第二種以僅限由公共部門管理。民間部門實施者僅能以“權利轉換”方式。個人實施者指1人或數人根據相關規定擬定規約、規章及事業計劃,經地方政府認可后,即可以“權利轉換”方式實施。工會是由更新單元內土地所有權人及租地權人5人以上共同發起訂定規章及事業計劃,提經地方政府認可即可組成“工會”法人,可擔任第一種城市更新的實施者。“再開發公司”,是指符合下列條件成立的公司:(1)以實施城市更新為主要目的;(2)公司章程內載明其股份轉讓必須提經股東會議通過;(3)更新單元土地所有權人及租地權人公司股東,必須擁有超過半數議決權;(4)上述公司股東其所有面積應占總面積2/3以上。

不論是否公共部門或民間部門在再開發法等法令內,日本城市更新實施者,經載明得以實施者身份將更新建筑全部或部分委托民間業者、城市更新機構協助執行,具體的實施組織包括特定建筑者、特定事業參加者和特定業務代行者。其中,特定建筑者允許民間業者等承購更新建筑樓地板同時,應就其取得的部分,自行進行規劃、設計、施工,以求能充分滿足其需求,同時可減輕實施者的工作量及財務負擔,特定建筑者多由實施者以公開征選方式選任。特定事業參加者屬于保留面積的預定取得者,非屬實施者一員,對實施過程中不同于工會參加者,不必分擔必要事業費,僅須支付保留面積取得費用。特定業務代行者主要任務在于工程施作及保留面積處分,故多數參與征選的營造業者均與不動產業所有者聯手參與投標。因特定業務代行者公開招標時間在城市更新計劃核定后,相較與特定事業參加者征選會在事業計劃核定前,其承擔的時間風險較小。

2.2 實施層面

日本非常重要的“權利轉換”計劃及不動產估價機制運作,均已成熟并已普遍取得權利人及相關機關機構的認同及信賴。

從投資者參與權利轉換的方式來看,日本城市更新則均采“權利轉換”方式。實施城市更新根據都市計劃核定的容積率、興建完成的總樓地板面積中,由權利人以等值交換分配所得部分稱為“權利面積”,其余則為“保留面積”,“保留面積”將由投資者負擔城市更新所需費用予以取得。其參與取得“保留面積”的投資者,以工會方式實施時,得以加入成為工會會員身份與原權利人享有相同的權利與義務。

從開發占比情況來看,日本城市更新六類實施者(地方政府、城市更新機構、住宅公社、再開發工會、個人、再開發公司)中,其中以再開發工會實施者最多,在實施完成的916個地區中,占553個地區(約60%);總面積約1308公頃中,約占614公頃(約47%)。顯見日本城市更新實采用大多數采行再開發工會執行方式,見表1。

從投資者規模經營形態來看,日本城市更新參與投資取得更新土地的建設公司、企業體等,以大規模且永續經營不動產的公司居多。如三菱地所、三井、住友、野村、東京房屋等國際知名的大企業,這些公司除了出售外尚包括出租商業、住宅等房地產。因此在參與過程中,能以其擁有的資源進行更新期間安置,或直接以異地交換等作法,以滿足權利人不同需求。

行政部門僅審議城市更新項目,但不實際參與。日本城市更新在啟動初期,會由更新地區相關權利人等先與行政部門協商、互相討論擬訂“更新方針”,根據循此方針由實施者擬訂高度利用地區計劃提經城市更新主管機關,完成都市計劃核定。實施者根據核定都市計劃擬訂事業計劃,經權利關系人認定符合使用需求,提經地方政府(都道府縣)審議通過。“權利轉換”計劃必須取得過半數審查委員同意,或經審查委員會議決通過。委員組成人數依據實施者不同而異。

民間部門包括個人、工會、再開發公司為實施者時,審查委員由權利關系人、估價專家及公證人士3人以上擔任。公共部門實施者(包括地方政府、UR都市機構)則必須由5~20人組成審查會加以審定。可知地方政府僅審議事業計劃,并不介入“權利轉換”計劃審定。如有爭議,則根據訴訟解決。

日本城市更新項目審議時間相對較長。日本城市更新起動至都市計劃核定期間經過交流、討論、溝通、建立共識、確定更新方針、合意形成等,往往會花費較長時間。一旦都市計劃核定,通常會在1年內完成事業計劃、“權利轉換”計劃也大約花費1年時間估價基準日須在權變計劃報核前6個月內訂定,因審定流程短,其與估價基準日的時間差概在1年內,除非有社會經濟形勢產生劇變,否則一年時間內房地產價值變動應不明顯,不致會使權利人產生質疑。

日本更新計劃起動多數由更新地區范圍內較大地主、街區組織代表或德高望重等人士發起,先組成懇親會、學習會等,針對推動地區改造相關課題相互交換意見,研商確定朝城市更新方向推展時,會由相關權利人組成協議會并商請主管機關人員指導,或向都市再開發推動者協會等專業團體咨詢可能面臨問題及城市更新方針等事宜。顯見日本更新計劃起動階段權利人即通過懇親、學習觀摩、咨詢協議等活動以較主動的態度參與。日本城市更新在啟動階段,權利人借由懇親會等活動彼此認識、交換意見、溝通協商等較易建立共識而朝向自主參與的法人組織形式工會方式進行。一般取得多數權利人的合意形成后,先組成籌備會,于城市更新的都市計劃核定后,正式成立再開發工會。針對更新面積處分,以協議或公開征求方式,選定投資者成為工會會員后,即可掌握財務可行性,確定事業推動的可行性。投資者的加入工會會員與原權利人同屬會員的一分子,彼此形成合作伙伴,互利互助的共同體,而非對立關系。

日本城市更新推動與否在于大多數權利人(至少2/3以上人數與面積)是否達成一致,即大多數權利人的更新意愿表達確定, 沒有必須簽訂同意書的要求。即于事業計劃認可后,更新權益分配均以“權利轉換”方式。根據不動產鑒定的應分配價值,以等值交換更新后的權利面積,極少權利人會因信息不對等、同意書取得不正當或權益分配不公、權益遭到縮減等產生爭議糾紛。

從城市更新的特殊法人機構來看,日本根據《公團法》由政府出資于1955年成立最前身的“日本住宅公團”,到1981年更名為“住宅都市整備公團”。經1999年的“都市基盤整備公團”到2004年開始的“UR都市機構”,在這長達半世紀的過程中,配合日本政治社經等結構變遷,調整其特殊法人的功能角色,在日本城市更新扮演舉足輕重的重要角色。相關城市更新業務包括:(1)擔任實施者,主要以公有地或公私合并土地為對象。(2)實施土地重劃事業:在都市再生計劃地區擔任實施土地重劃執行工作。(3)對工會實施城市更新成為工會會員或擔任“特定建筑者”“特定業務代行者”:取得保留面積提供出租住宅。(4)對個人或再開發公司實施城市更新,擔任“特定事業參加者”,取得保留面積提供出租住宅。(5)經營出租住宅,約75萬戶。

日本城市更新推動的民間組織主要包括:1969年成立的全國市街地再開發協會,1979年成立的都市再開發推動者協會。其中,前者負責執行城市更新資金的債務保證,后者負責執行規劃師資格審查及認證。

3 日本城市更新對我國發展的借鑒意義

盡管與日本經濟發展和城市更新發展所處的階段不同,但仍可以從日本城市更新發展實踐中,提煉出對我國城市更新發展有益的借鑒。

3.1 建立城市更新制度體系

相對完善的城市更新法律法規體系,是有序推動城市更新活動的制度保障。就日本城市更新法制體系而言,主要以《都市再開發法》及《都市再生特別措置法》為主軸,并輔以《住宅地區改良法》《都市計劃法》《建筑基準法》及《土地區劃整理法》等相關法律法規,這共同構成了日本的城市更新制度體系。反觀我國的城市更新,缺乏專門的法律法規進行規范,僅有《城鄉規劃法》《土地管理法》和《國有土地上房屋征收與補償條例》中的部分條款涉及城市更新活動(朱海波,2015)。地方層面,僅少數地方政府(如上海、深圳、珠海等)制定了城市更新管理辦法,其他多數地方政府圍繞“三舊改造”“棚戶區改造”進行規定。但地方層面的規章或條例位階層次偏低、效力較弱,同時還存在與上位法有沖突、程序法缺位等問題。

3.2 推動民間資本參與城市更新

城市更新具有一定的公共利益屬性,需要政府部門參與其中,通過引入民間資本能夠有效解決政府資金不足的問題。日本在推進民間資本參與城市更新采用的“權利轉換”和“容積率獎勵”的做法,極大地鼓勵了社會資本的積極性。

3.3 設立了專門的城市更新機構

城市更新之所以能順利推進城市更新項目,與其城市更新機構有著密切的關系。日本的城市更新有專門的機構實施,主要配合國家政策的新城、公共設施及鐵路沿線住宅開發。1955-1980年是日本住宅公團,主要功能提升為整體都市機能更新。1981-1996年是住宅都市整備公團、1997-2003年是都市機構整備公團,主要責任是充實都市基礎設施更新,推動土地重劃事業為主。2004年是UR都市機構,主要功能為協調推動城市更新,積極引導民間企業的資金、技術、經驗投入城市更新,見表2。

3.4 引入較多主體參與城市更新項目實施

在城市更新項目中引入多主體參與,一方面能夠確保城市更新活動順利推進,另一方面能夠保障社會公眾的利益不受到較大影響。日本較多的城市更新項目通常耗費10~20年左右的時間,其中前期的準備工作包括項目發起、啟動和表決占據大部分時間,而真正地建設時間僅需要幾年的時間,例如東京六本木更新項目從確定為“復興地區”,到更新改造完成,經歷了17年之久,見表3。

因此,我國在推進城市更新過程中,應注重建立城市更新制度體系,推動民間資本積極參與和引入較多主體參與城市更新項目,以促進我國城市更新實現新的跨越式發展。

參考文獻:

1.胡澎.日本“社區營造”論——從“市民參與”到“市民主體”.日本學刊.2013.03

2.日本國土交通省.都市再生[EB/OL].http://www.mlit.go.jp/toshi/machi/index.html

3.朱海波.當前我國城市更新立法問題研究.暨南學報(哲學社會科學版).2015.37 (10)

4.劉迪 唐婧嫻 趙憲峰 劉昊翼.發達國家城市更新體系的比較研究及對我國的啟示:以法德日英美五國為例.國際城市規劃:1-17[2020-12-17].https://doi.org/10.19830/j.upi.2020.051

5.周顯坤.城市更新區規劃制度之研究.清華大學.2017

6.C.K. Law,Joseph C.W. Chan ,Ernest W.T. Chui,Y.C. Wong,K.M. Lee ,Feon L.Y. Chau.Urban Renewal Policies in Asian Cities for the Urban Renewal Strategy Review[R].University of Hong Kong,2009

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