我國宅基地使用權研究熱點綜述

2021-06-30 22:22馬智利雷吉烽
中國房地產·學術版 2021年3期
關鍵詞:三權使用權宅基地

馬智利 雷吉烽

摘要:基于CNKI 920條核心期刊文獻,通過運用文獻計量軟件CitespaceⅤ,對宅基地使用權研究進行熱點和前沿的分析。研究表明:宅基地使用權研究自2005年開始取得快速發展,宅基地使用權政策制度、主客體內容、實踐探索和權利內容等關鍵詞成為研究熱點,“三權分置”下的宅基地使用權配置與轉移問題成為當前研究前沿,具有較強的政策導向性。

關鍵詞:宅基地;使用權;Citespace;研究熱點

中圖分類號:F301.2 文獻標識碼:A

文章編號:1001-9138-(2021)03-0050-56 收稿日期:2021-01-15

作者簡介:馬智利,重慶大學管理科學與房地產學院教授,博士研究生導師。

雷吉烽,重慶大學管理科學與房地產學院碩士研究生。

基金項目:本項目受中央高校原創基礎性頊目“進城農村村民有償退出宅基地研究”(編號:2020CDJSK03YJ07)資助。

1 引言

宅基地是農村農民家庭依法批準建造住宅的集體所有土地,其相關政策制度是保障農民安居樂業的前提。在進入21世紀以來,我國學者對宅基地使用權的立法規范、權利內容、實踐途徑以及概念辨析等方面進行了大量研究,涉及社會學、法學、管理學等學科,研究內容和角度不斷深入,宅基地使用權日益成為一個內容繁瑣、多學科交叉的研究主題。從另一個角度來說,基于現有的大量研究成果,通過厘清宅基地使用權相關研究的不同主題,系統分析各個研究時間段的熱點趨勢和知識屬性,對推進宅基地使用權研究具有重要的理論和現實意義,也可為宅基地使用權政策制度研究提供理論參考。本研究基于CNKI數據庫,借助計量可視化軟件CitespaceⅤ,通過科學繪制知識圖譜,對宅基地使用權的研究現狀(熱點關鍵詞)進行定量分析,梳理國內宅基地使用權的研究熱點和發展脈絡,為進一步宅基地使用權政策制度改革提供借鑒。

2 研究方法及數據來源

2.1 研究方法

知識圖譜法通過將數學、科學學、管理學等學科的理論和方法與共現分析、關鍵詞分析等方法結合,用可視化的聚類圖譜形象展示出學科的發展過程、核心范疇、前沿領域以及整體知識架構的多學科融合的一種研究方法。對于本文所涉及到的文獻聚類和共詞分析,將通過CitespaceV文獻計量工具軟件來實現。CitespaceV是最新一代實用性和科學性的信息可視化軟件,適用于動態、多元、可持續的復雜網絡分析,可將某個領域的熱點、前沿通過圖譜的方式結構化、區域化地展示出來。

2.2 數據來源

本文的數據來源是CNKI文獻資料,通過CitespaceV簡化了大量繁瑣閱讀文獻的程序,直接提煉出高頻的關鍵詞,有利于提高研究的客觀性和準確性。本文來源數據庫主要為CNKI數據庫,每一條數據主要包括篇名、作者、關鍵詞、術語和參考文獻。根據大量閱讀相關文獻,得到CNKI的檢索詞為SU= (‘宅基地) AND SU= (‘使用權)。將此檢索詞在CNKI中的專業檢索中進行查詢,設置時間跨度為2000-2020年,所搜索出的期刊類型為核心期刊,包括SCI、EI、CSSCI、CSCD、北大核心2017版等來源期刊,得到初步文獻937篇。對初步篩選出的文獻結果進一步精煉,剔除與研究不相關的新聞等,以提高文獻結果的精確性和科學性,最終得到CNKI有效文獻920篇,這些有效文獻作為知識圖譜分析的依據。

3 研究熱點分析——文獻關鍵詞的共現圖譜

關鍵詞高度并簡練地概括了研究觀點和內容,對一定時期的關鍵詞進行統計分類,可以歸納出宅基地使用權的研究熱點。通過將Citespace功能與參數設置區的Node Types選擇為keyword,進入可視化界面在功能參數區中首先將時間切片中的時間范圍設置為2000-2020,時間切片為1年,每個時間切片選擇top50,連線行為選擇cosine,采用對數似然比(LLR)算法進行聚類,進入關鍵詞共現分析的可視化界面,并根據選取聚類所含文獻數大于等于10的重要聚類進行分析研究,形成關鍵詞共現圖(見圖1)和頻次10次以上的關鍵詞表(見表1)。

圖1中顏色越暖代表關鍵詞出現的時間越近,節點越大代表關鍵詞中心度越強。文中結合以往學者的研究成果和知識圖譜的研究熱點進行歸納總結,發現當前學者們對宅基地使用權的研究主要集中在以下四個方面。

3.1 宅基地使用權政策制度

相關文獻以三權分置、城鎮化、制度創新、土地制度、物權法、鄉村振興、《土地管理法》為切入點進行研究。其中,關鍵詞三權分置出現的頻次最高,頻次為60次;《土地管理法》的中心度最高,中心度為0.18。直接涉及到宅基地使用權的法規條例和政策意見有《物權法》《土地管理法》《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》等,不少學者從法學、社會學的角度對這幾部法典中宅基地使用權的設定進行研究。

進入21世紀以來,國家逐步對宅基地使用權制度和政策進行實踐探索。《土地管理法》從1987年開始實施,期間歷經了4次修改,最新版本為2019年修訂。根據最新的《土地管理法》,宅基地使用權具有政策屬性,非本集體經濟組織成員無法取得,不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設,并且不屬于遺產,不能被繼承。印子根據《土地管理法》的修訂過程結合公共池塘資源、村民自治模式、財產權化模式等提出了“美麗鄉村”建設方案、宅基地無償退出方案和宅基地增量供給方案等制度創新方案。2002年開始,國家逐步起草《物權法》法案,直至2007年頒布《物權法》,在這過程中國家對宅基地使用權流轉的態度發生了轉變。董新輝等認為,國家立法態度的轉變一方面是對實現農民財產權自由的支持,另一方面又顯示出國家對宅基地使用權身份屬性的重視及對產生風險的擔憂。2017年,習總書記在黨的十九大報告中提出鄉村振興戰略,指出農業農村農民的“三農”問題是關系國計民生的根本問題。2018年,國務院發布中央一號文件,正式提出探索宅基地的所有權、資格權、使用權“三權分置”,標志著宅基地“三權分置”內容第一次以國家文件的形式提出。邱宗江認為,在鄉村振興背景下要適度放活宅基地使用權,因為我國現行的宅基地使用權制度與政策讓宅基地很難進入土地市場。從已發表的成果來看,大部分學者認為“三權分置”政策主要目標是解決宅基地的社會保障功能和發揮其財產屬性功能。2020年,十三屆全國人大會議順利通過了《中華人民共和國民法典》的提案,在《民法典》第二編專門涉及物權的章節,宅基地使用權的本質內容與2007年《物權法》的相關內容無明顯差異。

3.2 宅基地使用權主客體內容

研究文獻以農村、農民、勞動者、集體建設用地、小產權房、集體土地為切入點進行研究。此分類的關鍵詞中農村的頻次最高為40,中心度同樣最高為0.6。宅基地使用權的主體為農村、農民、勞動者等社會主體。我國學者主要從使用權主體的角度來嘗試構建宅基地使用過程的機制和相關權利主體的認定研究。田逸飄和廖望科從相關主體性分析宅基地使用的系統穩態得益于“因人成戶,因戶需宅”之間的關系;王竹等從農戶主體的角度構建了內生機制和外力制衡機制等兩部分土地多元主體“利益均衡”策略;尹曉波和朱永倩認為,宅基地資格權作為一種新的權利類型,將其主體認定為“集體成員”比“戶”更具有必要性和實際意義。

宅基地使用權的客體為宅基地。一般認為農村宅基地是指農村農民家庭依法批準,用于建造住宅(包括住宅、庭院和附屬用房等)的集體所有的土地,包括已建成房屋的土地、建成房屋但不能居住的土地和規劃建房的用地三種類型。宅基地屬于集體建設用地的一種,小產權房則是指未辦理相關證件建設在集體土地上的房屋。2020年,自然資源部發布《關于加快宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作的通知》,要求因地制宜加快地籍調查和登記。我國學者對于宅基地使用權客體的研究主要是基于集體建設用地的分類和流轉。馮果和陳國進認為,宅基地屬于住宅性集體建設用地,且帶有福利性質,對宅基地流轉的限制應視不同情形和不同主體區別對待;陸劍和陳振濤認為,屬于集體經營性用地用途的宅基地需構建城鄉統一的建設用地使用權的市場規則體系;屠世超認為,宅基地作為集體所有用地限制流轉的原因有城鄉二元的戶籍制度和城市的單位制度。

3.3 宅基地使用權實踐探索

研究文獻以流轉、城鎮化、土地流轉、宅基地使用權流轉、使用權流轉、抵押貸款為切入點進行研究。關鍵詞流轉頻次最高,頻次為75,中心度也最高,中心度為0.17。在城鎮化背景下,農村人口向城鎮不斷轉移,農村留存大量空閑的宅基地,如何合法有效地對宅基地使用權進行流轉,成為了宅基地使用權的一大熱門研究方向。

從已發表的論文成果來看,大部分學者支持宅基地進行使用權流轉,普遍認為宅基地使用權合理流轉能避免宅基地過度利用、居民點距離分散和村容村貌較差的情況,能夠提高宅基地利用效率。部分學者提出宅基地使用權流轉可以適當擴大范圍,跨區域流轉應受到法律支持,從而放活宅基地使用權。周江梅等認為,宅基地使用權可擴大至集體成員在內的任何群體,可從村、縣、市、省甚至跨省流轉;杜宇能和徐友諒認為,宅基地使用權試點應選取城鄉差別較小的發達地區,再逐步擴大宅基地流轉范圍;張克俊認為,可以通過度放寬宅基地使用權流轉范圍和方式、拓展宅基地使用權經營性用途等方式放活宅基地使用權。

大部分學者認為,宅基地使用權流轉模式可歸類為政府引導型、集體組織型和市場主導型,不少學者提出了各自的流轉機制研究。盧江海和錢泓澎以義烏市宅基地使用權流轉市場化為例進行隱形市場公開化和合法化的實踐探索和推廣;馬智利和先靜研究認為,能夠通過運用宅基地住房券實現跨地區土地的增減掛鉤來滿足農民的使用利益。一些學者對宅基地使用權流轉的農民意愿進行研究分析。錢龍等認為,農民的城市人“身份認同”會通過城市進入效應和農村退出效應來促進宅基地使用權流轉;劉蕾通過Logistic回歸分析研究表明農戶宅基地使用權的流轉意愿與農戶家庭收入來源、是否有空閑宅基地等有顯著性關系;楊衛忠研究認為,農民在進行宅基地流轉過程中存在羊群效應,影響自身流轉意愿。

3.4 宅基地使用權權利內容

研究文獻以使用權、土地承包經營權、集體建設用地使用權、土地使用權、用益物權、資格權、產權、物權為切入點進行研究。關鍵詞使用權頻次最高,頻次為31;物權中心度最高,中心度為0.23。出現的幾大權利相關關鍵詞具有關聯性。農民集體土地使用權可分為宅基地使用權、建設用地使用權和農用土地使用權,是指所在農民集體用地的直接使用者依法使用或經營并取得收益的權利。土地承包經營權則是土地使用權的重要組成部分。

關于宅基地使用權的權利本質認識上,學者存在兩種截然不同的觀點。一種觀點是以宋志紅為首的,認為其是用益物權,屬于物權的地上權;另一種觀點是以徐忠國為首的,更傾向于是債權,即房屋的取得并不源于宅基地使用權的轉移,而是因為轉移基于債權的宅基地租賃權。胡佳認為放活宅基地使用權的方式可分為出租、轉讓、“變性”后轉讓、抵押。我國農村土地政策經過三次大變遷,在實行家庭聯產承包責任制之后,形成了宅基地“二元”(所有權、使用權)產權權能的統分結構,并延續至今,2018年中央提出農村宅基地“三權分置”,象征著農村宅基地產權權能結構體制從“二元”到“三元”(所有權、使用權和資格權)的轉變。換言之,土地作為農民賴以生產生活的重要要素,農地的產權權能變革和分配形式是農村發展的重點內容。

宅基地“三權分置”的“資格權”作為不同于“二元”權利下產生的新興權利,其實是集體經濟組織中“成員權”的另一種外在表現形式,其內涵和實質內容與“成員權”息息相關。對于“成員權”,學術界也頗有爭議,主要原因是《物權法》沒有對集體與集體經濟組織、集體成員和集體經濟組織成員做出區分,導致相關概念混淆。陳小君認為,成員權是具身份權和財產權性質的特殊權利,意味著農民享有農村集體經濟成員的“身份”,從而能享受集體分配財產權的權利。我國學者圍繞著完善三權分置下“資格權”概念明晰和法律規范體系進行了大量研究。陳廣華和羅亞文認為,宅基地資格權具有成員權性質,其權利主體應為農村集體經濟組織成員而非“農戶”;韓楠認為,非本集體成員應建立相應法律規范保障其宅基地資格權的繼承;張雨榴等認為,資格權的確立應兼顧主體意愿和歷史根源,通過“實物+貨幣”的形式推進路徑實現。

4 研究前沿分析

研究前沿的分析可以發現關鍵詞的交互關系和年代脈絡演化情況,從而總結年代研究發展方向和未來需要關注解決的問題,本文通過網絡時區圖和突現詞圖來實現。網絡時區圖按照時間順序將首次成為研究熱點的關鍵詞集中在同一時區當中。突現詞圖全稱突變性關鍵詞圖,表示所研究的關鍵詞在短時間內陡增的現象。通過對關鍵詞突變強度的分析,可得知待定時間內的研究熱點的程度。

通過調整聚類群組圖可得到圖所示的文獻共被引網絡時區圖(見圖2)和突現詞圖(見圖3),篩選入的為出現次數5次的關鍵詞。參考兩幅組圖并結合典型文獻,將宅基地使用權分為以下4個研究階段,分別為:

2005-2008年為研究的初始階段。2005年黨的十六大提出建設社會主義新農村,2007年《物權法》規定了宅基地使用權的權利內容和實踐途徑,《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》限制了農村集體建設用地的使用途徑。面對新的政策和形勢背景,此階段的研究主要圍繞新農村建設下《物權法》的立法構造和制度探討。這一階段出現的突現詞主要有“物權法”“土地承包經營權”“新農村建設”,“物權法”的突現強度達到5.9094。

2009-2012年,伴隨著《物權法》的深入農村實施以及城鎮化的不斷推進,如何引導農民有序流轉農村宅基地成為了這一階段的研究熱點。這一階段出現的突現詞有“流轉”“制度創新”“土地流轉”“宅基地使用權流轉”等,學界在對農村宅基地流轉現狀、特點、途徑和存在問題等,開始偏向流轉模式創新、保護農民權益等方面,并且結合地方政府對宅基地流轉的有益探索進行分析,例如嘉興市“兩分兩換”、成都市“雙放棄”、重慶市“地票交易”等模式。此階段宅基地使用權流轉法律法規和實踐機制得到了探討,而針對宅基地使用權整體的管理和各主體之間利益的平衡研究較少。

2013-2017年,隨著學界對宅基地使用權的相關理論基礎知識的不斷認識深化,研究內容更加廣泛,研究角度更加多元。此階段出現的突現詞主要有“宅基地管理”“宅基地退出”“用益物權”等。黨的十八大推動城鄉一體化的政策出來后,作為公共福利的宅基地如何有效管理以及使用權具體取得、行使、轉讓、退出等問題得到了深入研究。地方政府角色問題、宅基地主體之間關系、使用公平效率問題等附帶公共屬性的研究更加系統地引入到宅基地使用權研究中,研究逐步偏向機制化、全面化探索。

2018年之后,隨著黨的十九大報告提出“鄉村振興戰略”,并在中央一號文件提出探索所有權、資格權和使用權的“三權分置”,研究更偏向對于新政策的解讀和實施。此階段出現的突現詞主要有“成員權”“三權分置”“鄉村振興”“資格權”等,其中突現詞“三權分置”的強度達到了30.5233,說明了這一階段“三權分置”成為了研究的切入點。成員權、資格權等權利概念的辨析以及“三權分置”的法律內涵、實現路徑和宅基地使用權流轉新機制成為了新時期的研究熱點。

從總體文獻量成果來看,每一次研究成果的突然增長與當時的社會及農業政策背景密切相關,而當政策熱潮降溫時,發文有所減少。

5 研究結論

文中基于citespaceV可視化軟件,分析了2000-2020年我國宅基地使用權領域的核心研究文獻,梳理了研究熱點的變化,得出如下結論:

第一,通過關鍵詞聚類分析,可將研究熱點分為宅基地使用權政策制度、主客體內容、實踐探索和權利內容等四個主題。從典型文獻梳理來看,目前學界比較認可當前宅基地使用權的相關政策,但在實踐路徑上存在諸多問題,區域土地政策也不盡相同,因此目前圍繞著相關政策對宅基地使用權的實施路徑和制度創新成為研究新熱點,同時缺少實施后評價環節的研究。

第二,自2007年《物權法》第一次對宅基地使用權有明確的法律法規制定以來,我國宅基地使用權研究的發文量增長迅猛,研究主題逐步深化細化。從關鍵詞時區圖和突現詞圖分析來看,目前的研究重點往往結合最新的政策,具有一定的政策指向性。由于我國宅基地使用權相關政策的具體落實還道阻且長,實踐環節需要由扎實的研究理論作支撐,因此需要不斷在研究中創新制度設計,為后續研究提供新方向和新思路。

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