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          鄉村振興視閾下鄉鎮政府基本公共服務供給能力實證研究 ——以涼山彝族聚居區為例
          2022年06月15日 22:30 來源:中國社會科學網 作者:余瀅 字號
          2022年06月15日 22:30
          來源:中國社會科學網 作者:余瀅
          關鍵詞:鄉村振興;鄉鎮政府;公共服務

          內容摘要:

          關鍵詞:鄉村振興;鄉鎮政府;公共服務

          作者簡介:

            【摘要】黨的十九屆四中全會提出,堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度,滿足人民日益增長的美好生活需要。鄉鎮政府的基本公共服務供給能力事關民生福祉,也是著力縮小城鄉差距、推進鄉村振興的有效途徑。涼山彝族聚居區在2020年解決了區域性整體貧困問題,但城鄉之間仍然存在教育、醫療、社會保障等基本公共服務供給不均衡的現象。通過對涼山彝族聚居區的昭覺縣、美姑縣、布拖縣鄉鎮政府基本公共服務供給狀況進行實證調研,梳理存在的問題,深刻剖析困境成因,在“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求下,完善現有的基本公共服務供給體系,以有效提升鄉鎮政府的基本公共服務供給能力。

            【關鍵詞】鄉村振興;鄉鎮政府;基本公共服務;供給

            

            習近平總書記強調,要善于把黨的領導和我國社會主義制度優勢轉化為社會治理效能,完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制,打造共建共治共享的社會治理格局。城鄉居民基本公共服務是否實現均等化,是檢驗“共享”格局構建狀況的重要標準。

            一、鄉鎮政府基本公共服務供給狀況實證調查

            (一)實證調查對象及方法

            1.調查對象

            筆者選擇昭覺縣乃托村、美姑縣沙溪洛村、布拖縣延務村作為田野點。這里是彝族聚居區,現代治理制度和傳統治理方式相互交織,可以作為涼山彝族聚居區鄉村治理的典型代表。

            本文的調查對象分為兩類。一類是隨機抽取的三個田野點的群眾各50人,合計150人,對這類調查對象主要采取問卷調查的方式獲取供分析的各項數據;另一類是田野點的駐村第一書記、駐村工作隊員、村兩委工作人員,共計21人,主要采取集體座談和個別訪談的形式,對鄉鎮政府基本公共服務供給的情況進行深入探討。調查對象的基本情況如表1所示:

            本次調查共發放紙質問卷171份,回收171分,回收率100%。其中有效問卷163份,有效率為95.32%。根據調查問卷反饋,可以得知,本次受訪群眾中男性占59.5%、女性占40.5%。男性比例高于女性。按照彝族的傳統觀念,通常由男性出面處理社會事務,故各村村長首選男性村民作為調查對象。

            從年齡結構看,受訪群眾年齡在18-30歲的占27.6%、30-50歲的占29.4%、50歲以上的占43%。近年來,隨著經濟和社會的發展,村里的青壯年人大多外出求學或務工。因此,村里青壯年人所占比重相對較少,50歲以上的中老年人比重較大。從民族成分看,受訪群眾100%為彝族。

            從學歷結構看,受訪群眾中,小學學歷占34.4%、初中學歷占33.7%、高中學歷占21.5%、大專及以上學歷占10.4%。涼山彝族聚居區上世紀90年代開始普及九年義務制教育,但由于師資力量薄弱、雙語教學開展情況不夠理想、村民對教育不夠重視等原因,導致村民受教育程度主要集中在九年義務制教育階段。

            政治面貌方面,調查對象有19.02%的黨員。這說明在當地農村黨員數量偏少。

            2.調查方法和實施情況

            筆者于2019年11月和2020年3月兩次到三個田野點進行田野調查,每次歷時半個月。對駐村第一書記和村兩委工作人員采取個別訪談的方式、對村民采用問卷調查和集體座談的方式開展調查。此外,筆者還對相關統計數據和官方文件進行查詢,梳理所需的文獻資料。

            問卷調查:本次問卷調查的目的,主要是了解田野點的鄉鎮政府基本公共服務供給的情況。問卷分為以下部分。第一部分:調查樣本基本信息;第二部分:鄉鎮政府基本公共服務供給的情況;第三部分:開放性問題。調查的問題具有一定的復雜性。依靠選擇或填空等有固定答案的封閉式問題進行調查,對于數據的后期統計和分析來說較為便利,在問題的定量研究方面具有優勢,但是缺乏靈活性和深入性。對于一些需要進一步深入了解的問題,在調查問卷中設計了開放式問題,給答卷者提供更多自我表現和創造性機會,為定性研究提供參考。

            文獻調查:查詢了近三年昭覺縣、美姑縣和布拖縣的政府工作報告、國民經濟和社會發展統計公報、教育統計報表等文獻。對基本公共服務供給方面的資料進行了梳理,并形成文字記錄,作為本文的數據資料。

            (二)涼山彝族聚居區鄉鎮政府基本公共服務供給現狀

            1.田野點群眾的生存和發展情況

            群眾的生存和發展情況是政府提供基本公共服務的重要依據,有效的公共服務供給必須建立在對群眾需求的滿足基礎上。昭覺、布拖和美姑三個縣在2020年解決了區域性整體貧困問題,目前被列為鄉村振興國家重點幫扶縣。經濟狀況提升、社會公平是群眾最為關注的問題。具體如表2所示:

            通過表2、3可知,昭覺、布拖、美姑三地,城鄉居民收入比分別是2.79、3.25和2.92;高中階段畢業生男女生性別比分別為77.8:23.2、78.6:21.4、52.4:47.6;人均教育資源占有率分別為0.15%、0.09%、0.31%;人均醫院床位占有率分別為0.45%、0.36%、0.2%;人均文化體育設施占有率分別為0.001%、0.12%、0.12%。

            居民公平感是一項主觀指標,其可以反映群眾內心需求是否得到滿足。通過對受訪群眾發放問卷,以開放式問題收集反饋信息。問題主要內容涉及“你覺得男女社會地位是否平等”“男女讀書和就業機會是否平等”“城鄉居民在生活方面是否存在不公平的因素”等。根據回收的問卷,昭覺縣城鎮71%、農村58%的居民認為社會公平;布拖縣城鎮74%、農村62%的居民認為社會公平;美姑縣城鎮70%、農村60%的居民認為社會公平。

            2.田野點社會保障均衡狀況。

            社會保障是國家和社會通過立法對國民收入進行分配和再分配,為社會成員特別是生活有特殊困難的人群提供保障,以維護其生存權利、滿足其基本生活需要的制度安排。社會治理狀況的好壞與社會保障制度的完善程度有著極為密切的關系。社會保障狀況主要包括養老、醫療、社會救助、低保等內容,田野點的社會保障狀況具體如表4、5、6所示:

            根據上表數據,昭覺縣基本養老保險覆蓋率,城鎮為28.43%、農村為50.03%;布拖縣基本養老保險覆蓋率,城鎮為22.32%、農村為48.16%;美姑縣基本養老保險覆蓋率,城鎮為38.38%、農村為62.49%;昭覺縣基本醫療保險覆蓋率,城鎮為51.2%、農村為99%;布拖縣基本醫療保險覆蓋率,城鎮為50.95%、農村為97.14%;美姑縣基本醫療保險覆蓋率,城鎮為30.93%、農村為99%。社會救助方面,昭覺縣城鄉比率分別為5.88%、7.67%;布拖縣分別為20.22%、21.67%;美姑縣分別為5.87%、26.85%。人均消費性支出三個縣分別為3640元、3185元、2979元;低保標準與人均消費支出城鄉比值方面,昭覺城鄉分別為23.59%、40.75%;布拖城鄉分別為13.59%、25.45%;美姑城鄉分別為20.19%、26.57%。

            在昭覺縣每千人擁有0.19個衛生機構、4.48個醫療衛生機構病床位、1.73個衛生技術人員、0.56個執業醫師;布拖縣每千人擁有0.19個衛生機構、3.63個醫療衛生機構病床位、2.91個衛生技術人員、0.81個執業醫師;美姑縣每千人擁有1.24個衛生機構、1.97個醫療衛生機構病床位、2.36個衛生技術人員、0.47個執業醫師。

            3.田野點城鄉義務教育均衡狀況

            城鄉義務教育均衡主要是指城鄉教育機構和教育群體之間平等地分配教育資源。教育資源既包括教師資源也包括學校教學儀器等硬件設施資源。根據教育部的要求,到2020年底,全部消除66人以上超大班額,基本消除現有56人以上大班額。筆者對涼山州目前的義務教育階段城鄉各類學校的班額情況進行了調查,具體如表7所示:

            此外,從學生角度來說,教育均衡指學生能否在德智體美勞等方面均衡全面發展;從學校角度來說,教育均衡指區域間、城鄉間、學校間以及各類教育間教育資源配置是否均衡。筆者以美姑縣城鄉中學音體美教學儀器配備情況為例進行了調查,詳情見表8:

            可以看出,學前教育階段,城區學校為30人/班,鎮區為34人/班,鄉村為32人/班。小學階段,城區學校為50人/班,鎮區為49人/班,鄉村為39人/班。初中階段,城區學校為51人/班,鎮區為52人/班,鄉村為52人/班。從數據上看,涼山州目前已經解決了大班額問題。同時,美姑縣的教學設施設備均符合義務教育均衡發展的相關要求。

            筆者針對義務教育均衡問題個別訪談了涼山州教育局督導室負責人,了解到雖然在硬件設施的配備上,城鄉學校已經實現了形式上的均衡,但由于師資的數量和質量上的不足,導致縣域、城鄉和校際間辦學水平和教學質量還存在較大差距。目前,盡管涼山州對于義務教育階段教師的學歷要求并不高,即小學教師的學歷要求是中級師范、初中教師是專科及以上學歷。但由于待遇、環境等原因,導致這一要求還不能完全貫徹落實。經過統計,昭覺縣目前義務教育教師的缺口達1000人。這就導致很多區鄉學校存在師生比嚴重失衡,合校或合班教學的情況比比皆是。同時,盡管政府和教育部門一直要求堅決清退資質不高或無資質的代課教師,可是由于師資力量的匱乏,這一要求始終沒有完成。根據國務院關于發展民族教育的相關文件規定,在邊疆民族地區應科學穩妥地推進雙語教育。涼山彝族聚居區的大多數學校雖然已采用以漢語教學為主、彝語教學為輔的模式,但很多教師本身漢語就非常生澀。這也就導致在對漢語的理解和表述方面存在問題。漢語作為基礎性學科,如果沒有扎實打好基礎,就會在學習其他學科時產生障礙。在教育均衡督導過程中,發現涼山彝族聚居區很多地方學生考試成績只有幾分的情況。究其原因,學生無法理解題目的含義。近年來,國家倡導“推普”活動,四川省政府也以政府購買服務的方式招聘了一批推廣普通話的專職教員。但因為人數相對不足,同時這些教員不懂彝語,所以推廣教學的效果并未達到預期。

            二、鄉鎮政府基本公共服務供給存在的問題

            (一)公共政策執行能力不強

            公共政策執行能力是指鄉鎮政府將上級政府制定的政策和下達的任務結合本地情況予以落實的能力。田野點的鄉鎮政府公共政策執行能力不強主要體現在兩個方面。

            1.義務教育形式均等與實質均等不對稱

            九年義務教育制度是國家統一實施的教育制度。國家為保障這項制度的有效實施,先后出臺了《中華人民共和國義務教育法》和《中國教育改革和發展綱要》,為義務教育的發展提供了法律保障。各地政府也出臺了相應的政策保障適齡兒童平等享有接受九年義務制教育的權利。昭覺縣城鄉居民平均受教育年限分別為8.3年、5.4年,布拖縣城鄉居民平均受教育年限分別為7.5年、4.3年,美姑縣城鄉居民平均受教育年限分別為6.5年、3.5年。這與九年義務制教育的受教育年限要求存在差距。主要原因在于,涼山彝族自治州從上世紀90年代開始普及九年義務制教育,受傳統觀念和教育資源有限等因素影響,很多生于上世紀80年代以前的群眾沒有接受過完整的九年義務制教育。這也就導致涼山彝族聚居區農村群眾普遍文化水平偏低,這也直接影響了經濟與社會的發展水平。

            2.男性和女性在機會公平方面差距較大

            所謂機會公平是指每一個人都有自主選擇參加某種社會活動的權利,都有同等的機會支配社會資源。《中華人民共和國憲法》第48條規定,中華人民共和國婦女在政治的、經濟的、文化的和社會的生活等各方面享有同男子平等的權利。黨的十八大首次將男女平等作為基本國策寫入報告。田野點所在地鄉鎮政府并沒有針對涼山彝族重男輕女這一陳規陋習予以調適,這也使得女性在接受高中階段教育的比例大大低于男性。田野點所在縣的縣級女性領導干部比例低于男性。

            (二)公共服務供給能力不強

            公共服務供給是政府向社會公眾提供可供其平等享有的公共教育、公共衛生、公共文化、公共產品和公用設施以及社會保障、社會福利等公共制度。

            1.基本養老保險未實現全覆蓋

            根據《涼山州人民政府辦公室關于印發涼山州城鄉居民基本養老保險實施辦法的通知》規定,城鄉居民養老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。參保人自主選擇繳費檔次①;有條件的村集體經濟組織應當對參保人繳費予以補助,補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定;全州各級人民政府應當對參保人繳費給予補貼。根據調查可知,昭覺縣基本養老保險覆蓋率城鎮為28.43%、農村為50.03%;布拖縣基本養老保險覆蓋率城鎮為22.32%、農村為48.16%;美姑縣基本養老保險覆蓋率城鎮為38.38%、農村為62.49%。田野點的基本養老保險沒有實現全覆蓋最主要的原因是居民經濟狀況不好,而政府又無法為居民提供較高的養老保險政府補貼,除行政事業單位的工作人員收入比較固定外,其余人收入均屬于較為靈活機動的狀態。很多人必須首先考慮目前的生活問題,因此暫時不會考慮距離目前生活較遠的養老問題。

            2.最低生活保障不能完全滿足居民的日常消費需要

            社會救助是國家和社會對由于各種原因而陷入生存困境的公民,給予財物接濟和生活扶助,以保障其最低生活需要的制度。社會救助比例越高,就表示生存陷入困境的人越多。根據調查,昭覺縣社會救助的城鎮人口為51042人,占昭覺縣總人口的5.88%;農村人口為54702人,占昭覺縣總人口的7.67%。布拖縣社會救助的城鎮人口為10910人,占布拖縣總人口的20.22%;農村人口為14231人,占布拖縣總人口的21.67%。美姑縣社會救助的城鎮人口為14007人,占美姑縣總人口的5.87%;農村人口為64070人,占美姑縣總人口的26.85%。農村受社會救助的人口多于城鎮,這意味著政府需要向農村投入更多的公共資源以保障貧困群眾的正常生活。但涼山州根據四川省民政廳、四川省發展和改革委員會、四川省財政廳、四川省統計局、國家統計局四川調查總隊《關于發布2016年全省城鄉居民最低生活保障標準低限的通知》要求,從2016年7月1日起執行最新城市居民最低生活保障標準。分別是安寧河流域“五縣一市”450元/月,其余縣420元/月;農村居民最低生活保障標準全州統一是240元/月。按照田野點2020年人均消費支出分別為3640元、3185元和2979元的標準計算低保標準與人均消費比,田野點的該項比值在20%-41%之間,這意味著這三個地區的最低生活保障不能完全滿足居民的日常消費需要。政府向低保群眾投放的最低生活保障是無法滿足群眾日常生活需要的。

            3.基本醫療與公共衛生服務供給不均衡

            根據醫療衛生方面的相關法律規定,我國公民依法平等享有從國家和社會獲得基本醫療衛生服務的權利。根據調研,在涼山彝族聚居區基本公共服務支出占財政總支出比重為22.04%-53.45%之間,其中人均醫院床位占有率為0.2%-0.45%。由此可知,田野點所在地基層政府的基本醫療與公共衛生服務的供給是很不均衡的,基本醫療和公共衛生服務資源的供給數量有限,醫療點覆蓋率低,每千人可擁有的數量非常少,而且擁有執業醫師資格的醫生數量太少,每千人擁有執業醫師數不足1人,這無法保證醫療質量。

            三、鄉鎮政府基本公共服務供給能力不足的原因分析

            鄉鎮政府在基本公共服務供給中承擔著重要的銜接功能。其需要建立社會資源配置機制,將各類社會資源有效組織起來,真正構建基本公共服務供需均衡的局面。但目前在涼山彝族聚居區,鄉鎮政府在提供基本公共服務的過程中對社會資源優化配置機制不健全。

            1.缺乏社會資源優化利用機制

            鄉鎮政府對資源進行優化利用就是要對資源的選擇、配置進行合理布局,從而發揮政策資源的最大優勢。但是由于目前沒有資源優化利用的機制,就出現了資源運作監管不力和資源利用效率低下的情況。首先,在資源運作過程中,部分工作人員因對政策的理解不到位,造成在對政策資源運作時考慮不夠全面,造成不必要的浪費。并且,缺乏監管機制,就不能在第一時間發現問題,及時整改,導致預期治理效果難以實現。其次,涼山彝族聚居區農村的區域面積較大,鄉鎮政府在提供公共資源時,必須統籌考慮如何對社會資源進行合理地選擇、配置和最優利用,從而發揮現有資源的最大效能。如對資金資源的利用,涼山彝族聚居區農村的經濟發展水平滯后的主要原因在于農業基礎設施和交通基礎設施的建設比較薄弱。鄉鎮政府應統籌考慮其手中所擁有的資金資源該如何兼顧這兩項亟待解決的基礎設施建設投資。但根據筆者的調研,田野點所在地的鄉鎮政府依然在采用傳統的統分統管方式對社會資源進行分配。無法最大限度地滿足群眾的需求,也就不能使基本公共服務的供給達到預期效果。

            2.農村基本公共服務供給機制不健全

            第一,基本公共服務供給府際協作機制不完善。涼山彝族聚居區農村受區位因素、自然條件、歷史和社會環境等因素的制約,經濟發展水平不僅嚴重滯后于東部沿海發達地區,而且也滯后于內地很多地區。居民生產生活條件較為艱苦,故涼山彝族聚居區的基本公共服務供給存在義務教育形式均等和實質均等不對稱、基本醫療與公共衛生服務供給不均衡和社會保障覆蓋不全面的情況。雖然根據脫貧攻堅的工作要求,由國家安排部署,經濟發達地區的政府與涼山彝族聚居區貧困縣政府建立了政府間的結對幫扶,但這種幫扶的形式僅限于資金幫扶。比如,廣東省佛山市按照黨中央、國務院的安排部署于2016年8月開始對口扶貧涼山州昭覺縣。雙方政府制定實施了一系列扶貧協作協議,在基本公共服務供給領域開展務實合作。這項合作主要是佛山市對昭覺縣予以資金支持,根據2019年昭覺縣政府工作報告,廣東佛山在2019年全年投入的幫扶資金為1.04億元。但昭覺縣全年在教育、衛生、民政等民生事業項目需要投入16.28億元。昭覺縣2019年財政收入為1.4億元。佛山市的幫扶資金對于全縣所需基本公共服務項目資金可謂是杯水車薪。同時,由于昭覺縣政府與佛山市政府的協作是基于脫貧攻堅這一目的,也是由國家安排部署的,所以精準扶貧任務完成后,兩個政府間的合作也就宣告結束。資金的府際幫扶只能解燃眉之急,并不能從實質上改變基本公共服務供給不均衡的局面。

            基本公共服務供給府際協作的核心內容是發達地區的政府向欠發達地區的政府交流先進治理方法,同級政府之間協同合作。但由于基層政府沒有形成多元共治的理念,沒有制定上下級政府和同級政府部門之間相互協作的制度,所以基本公共服務供給的任務完全由主管這項事務的職能部門獨立承擔。當職能部門無力保證基本公共服務供給均衡時,必將導致政府失靈出現,繼而導致失信于民。

            第二,基本公共服務供給府社協作機制不健全。府社協作是指政府與社區和社會組織在共同治理目標的引導下盡力合作。涼山彝族聚居區農村的社區可以分為城鎮社區、農村社區、移民搬遷社區等。這些社區是社會治理的重要單元,政府和社區建立了良好的協作關系,可以有效掌握基層群眾的需求,從而在基本公共服務供給上更具有針對性。但涼山彝族自治州現已出臺的自治立法都沒有涉及社區工作,現有的政策涉及社區的也只有社會矯正和地震應急預案這兩方面的內容。由于沒有政策的支持,社會主體又沒有自發自治的意識,故社區不能成為治理的一線陣地,政府不能獲取基層群眾的需求信息,基本公共服務的供給必然會導致供需失衡。

            政府購買公共服務是指政府通過公開招標、定向委托、邀標等形式將原本由自身承擔的公共服務轉交給社會組織、企事業單位履行,以提高公共服務供給的質量和財政資金的使用效率,改善社會治理結構,滿足公眾的多元化、個性化需求。涼山彝族自治州政府于2014年印發了《關于推進政府向社會力量購買服務工作的實施意見》,明確從2015年起,在部分州級部門選取一些與保障和改善民生密切相關的項目進行試點。各縣(市)也要結合本地實際,選擇教育、就業、社保、醫療衛生等基本公共服務領域啟動政府向社會力量購買服務試點工作。2016—2017年,政府向社會力量購買服務工作在全州逐步推開。筆者就教育公共服務的購買狀況對涼山州教育局均衡督導室的負責人進行了訪談,主要內容整理如下:

            筆者:請您談一下政府向社會購買教育公共服務的情況。

            負責人:目前在教育領域主要有兩方面。一是用“十年行動計劃”遠程教育專項資金,通過向社會公開招投標的方式,購買優質遠程教育資源。將購買到的資源通過電信或移動,基于互聯網傳輸技術提供給相關學校使用。相關學校的分配是按照各縣實際需求情況予以確定的。主要有三種方式:小學植入式教學、初中錄播式教學、高中直播式教學。二是對教師資源特別稀缺、師生比特別失衡的縣公開招考無編制教師。這些教師與縣教育局簽訂合同,在合同期內享受編制內教師的待遇,合同期滿后表現良好,且有編制空出,則可以通過選拔性考試進入教師編制。2019年昭覺縣以這種方式向社會公開招考了600名教師,目前這些教師已全部到崗。

           

            根據訪談,我們可以得知,涼山彝族聚居區基層政府采用了向社會購買公共服務的方式以增加基本公共服務的供給,但這種購買行為是由政府作為獨立買方進行的,政府并沒有將基本公共服務的供給權限外包給社會組織。社會組織大多數屬于營利性質,若由其來負責基本公共服務購買工作,出于運營成本的考慮,可以降低不必要的資金浪費,出于社會聲望考慮,社會組織會用心做好后續維護工作。若將社會組織排除在共治主體之外,不僅會造成政府工作負擔重,還會導致政府的購買行為呈現出間斷性和片面性。而且也無法調動社會各類主體參與治理的積極性。

            四、提升鄉鎮政府基本公共服務供給能力路徑構建

            要提升鄉鎮政府基本公共服務供給能力,就必須完善基本公共服務供需信息共享制度、鄉鎮政府與社會購買基本公共服務機制,從而全方位、多角度提升鄉鎮政府基本公共服務供給能力。

            (一)完善基本公共服務供給保障制度

            1.完善基本公共服務供需信息共享制度

            黨的十八屆三中全會提出,將直接面向基層、貼近民眾的社會事務交給基層政府,充分發揮基層政府的公共服務、基層管理、環境保護、協調矛盾等功能。鄉鎮政府要實現此功能就必須深入了解群眾的需求,群眾若希望政府能為其提供切實有效的服務,也需要了解政府的政策。這就要求在政府和群眾之間暢通信息交互的渠道。鄉鎮政府作為服務供給方要轉變一元管理主體的思想意識,改進政府公務人員的工作方式,牢固樹立服務型政府理念。各鄉鎮間要以鄉村振興為共同的發展目標,將本區域發展與涼山彝族聚居區的全面發展相結合,統籌規劃,彼此協作,實現各鄉鎮間公共資源的有效流動。

            一方面建立公共服務供需數據平臺,將鄉鎮政府可提供的基本公共服務項目相關信息在第一時間對市場和社會發布,使政府、市場、社會三方主體平等分享信息,從而為公共服務資源在各政府間共享,政府向社會購買公共服務提供信息支撐;另一方面以城鎮社區和行政村為單位,對本轄區內的公共服務供需建立數據檔案,通過網格管理員隨時追蹤供需的發展狀況,運用大數據分析的方法迅速搜集、整理公眾的社會需求,對基本公共服務和公共產品的供給方進行分配。實時更新各類公共服務供需的最新數據,最大程度提升治理的效率與精準度,從而有利于建立政府間合作約束機制。

            2.建立鄉鎮政府供給行為監督考評制度

            依法治國的有效推進,需要社會事務的處理在法律允許的范圍內進行。這就要求行為主體在實施公共行為時程序必須規范、內容必須合法,這才可以最大程度地保障相對人的權益不受侵害,也保障該公共行為持續有效。

            第一,健全供給行為監督機制。鄉鎮政府向社會提供基本公共服務的過程中,會涉及上下級政府之間和平級政府之間相互調配公共資源,還會涉及政府向社會購買相關服務。這就需要通過制度來約束各方主體的行為,以保障整個供給行為的合法性和有效性。首先,對于各級政府而言,必須以書面協議的形式來確定彼此之間公共資源的調配行為,從而明確各級政府之間的權利義務。這樣既能保障公共資源在各級政府間有效流動,又可以對各級政府的公共權力予以約束,增強其治理職能,保障治理有效性。其次,對政府向社會購買公共服務的行為進行監督。表現為對通過競標獲得公共產品供給權的企業和非營利組織的監督,以公眾的需求為標準,監督其所提供的公共產品的質量和數量,并保證公共產品得到公正的分配,使每個公民都能共享發展成果。

            第二,健全群眾滿意度測評機制。群眾滿意度測評滿意度是一個主觀概念,表示客體滿足主體需求的程度。基本公共服務供給滿意度是指群眾將其自己對基本公共服務的需求、政府的供給及同等條件下他人所得相比較而產生的一種主觀體驗,由此作為衡量現有的基本公共服務供給模式是否可以滿足群眾的需求。主要通過總體滿意度和單行滿意度的兩個一級指標、四個二級指標、九個三級指標來進行測量。若期望優于現實的,則主觀感受為不滿意;現實優于期望的,則主觀感受為滿意。具體如表9所示:

            (二)建立鄉鎮政府向社會購買基本公共服務機制

            鄉鎮政府向社會購買公共服務是當前社會治理體制改革的重要組成部分,自這項改革推行以來,它已經在促進社會組織發展和均衡公共服務供給等方面發揮了十分重要的作用。與此同時,人們也在不斷創新和探索各種不同的購買模式。項目制購買作為一種新興的政府向社會組織購買公共服務的模式,在近年來得到較為廣泛的應用。

            1.優化項目資源配置,加強服務型政府建設

            按照現代經濟學的理論,相對于人類的需求,資源是稀缺的;正因為資源是稀缺的,所以人們需要對資源加以有效利用。財政資源和公共資源也是稀缺的,所以在向社會組織購買公共服務項目制中也要加強對相關財政資源的有效利用,即政府需要優化配置相關資源,以克服購買服務資源短缺問題。首先,優化資源配置需要提高公共服務支出在財政預算中的比例,盡量壓縮其他非公共服務支出。其次,加大轉移支付力度。應該加大中央財政和省級財政的轉移支付力度,以促進涼山彝族聚居區農村公共服務均等化。再次,要提升公共服務供給質量,節約公共服務成本。公共服務質量低劣不僅造成了資源浪費和財政緊張,同時也造成了公共服務的短缺,所以提升公共服務質量也是優化資源配置的重要途徑。克服管理惰性不僅需要從觀念和思想上著手,也需要從體制機制中尋找對策。因為管理的惰性是由政府的層級命令體系造成的,因此,克服管理惰性需要加強服務型政府建設。通過服務型政府建設,克服行政領域對上不對下的官僚習氣。同時,目前也要加強行政人員思想教育和為人民服務的信念教育。只有從體制和思想意識兩個方面著手,才能有效克服政府部門及行政人員的管理惰性。

            2.促進社會組織發育,提升政府的項目管理能力

            提升向社會組織購買服務的競爭程度的主要路徑是大力培育社會組織,促進社會組織發育。當前,我國已經放寬了對公共服務、公益類社會組織的注冊成立條件,社會組織具備了充分發展的必要條件。現在各級政府需要做的是,在培育與發展社會組織的同時,要培養社會組織的獨立發展和專業服務能力。培養社會組織獨立發展能力的目的是使社會組織不依附于政府部門,避免社會組織出現行政化的現象;培育社會組織專業服務能力的目的是使社會組織具有可持續發展的能力。社會組織只有具有獨立性和專業服務能力,才能更好地參與公共服務供給,政府向社會組織購買服務的效果才能得到保證。提升政府的項目管理能力需要從三個方面著手。第一,加強對政府相關人員的業務培訓。公共服務管理知識應該成為相關行政人員培訓的主要內容。現代社會復雜性不斷增加以及公共服務內容日益多樣化成為行政人員需要不斷學習相關知識的理由。第二,培養行政人員合同管理能力。在現代社會,合同管理能力對于行政人員非常重要,因為政府部門每年需要簽訂很多合同,行政人員的合同管理能力直接關系到公共服務供給的效果。第三,提升政府部門及行政人員的項目合同管理意識。在部分行政人員的意識中,擬定合同內容乃至監督合同執行都是非常簡單的事情。但實際上,合同制訂乃至管理都是非常重要的管理環節。需要通過多種方式來提升行政人員的項目合同管理意識,使他們認識到項目合同管理的重要性。

            3.構建購買服務項目制的三維制度體系

            首先,構建購買服務項目制的體制。由政府向社會組織購買服務過程中的機構設置及其相互關系的制度和規范。在政府向社會組織購買服務過程中,不同層級基層政府之間的關系、購買主體與承接主體之間的關系、購買過程中的監督主體的權利義務等,以及各級政府的責任義務、購買主體和承接主體的權利義務等都屬于購買服務的體制內容。其次,完善政府向社會組織購買公共服務項目制的績效評估制度體系。建立完善的績效評估制度對于推進購買服務項目制非常重要。一方面,實行獨立第三方評估制度,第三方必須是評估專家且需要熟悉相關公共服務。另一方面,評估指標要合理,評估過程要科學。績效評估制度設計一定要使評估過程科學合理、盡量少干擾社會組織供給公共服務。再次,要完善政府向社會組織購買服務的項目運轉與執行度。項目制的“發包”和“打包”過程實際上是行政任務的分解過程,“抓包”更多地涉及合同外包及合同管理過程。但無論是行政任務的分解,還是服務契約合同的簽訂,都需要將這一過程合理化和制度化。

            結束語

            黨的十八大以來,我們黨領導人民統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局,推動中國特色社會主義制度更加完善、國家治理體系和治理能力現代化水平明顯提高,為政治穩定、經濟發展、文化繁榮、民族團結、人民幸福、社會安寧、國家統一提供了有力保障。黨的十九屆四中全會強調,把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能,為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力保證。《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》強調,基層治理是國家治理的基石,統籌推進鄉鎮(街道)和城鄉社區治理,是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。中國作為農業大國,農村是基層社會的重要組成單元,改善農村生存環境,提升農村治理能力,優化農村治理體系,既能滿足人們日益豐富的物質生活需要,又能提升人們的生活質量,重構農業人口對于農村的歸屬感和認同感。

            涼山彝族聚居區的11個國家級貧困縣在2020年解決了現行標準下的貧困問題,目前正著力推進鄉村振興。鄉鎮政府作為最基層的行政機關,不僅是實現鄉村治理能力和治理水平現代化的生力軍,也是推進鄉村振興的重要載體。應統籌協調好城鄉發展,著力完善基本公共服務供給保障制度,建立鄉鎮政府向社會購買基本公共服務機制,從而全面提升鄉鎮政府的基本公共服務供給能力。

            

            注釋:

            ① 《涼山州人民政府辦公室關于印發涼山州城鄉居民基本養老保險實施辦法的通知》第二條第一款規定,繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元、3000元13個檔次。

            參考文獻:

            [1] 黨秀云主編:《民族地區公共服務體系創新研究》,北京:人民出版社,2009年。

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            [3] 范逢春:《農村公共服務多元主體協同治理機制研究》,北京:人民出版社,2014年。

            [4] 李麗:《少數民族地區基本公共服務均等化研究》,北京:中國經濟出版社,2015年。

            [5] 朱沙:《西南民族地區基本公共服務均等化研究》,成都:西南財經大學出版社,2017年。

            [6] 《中共中央國務院關于“三農”工作的一號文件匯編》,北京:人民出版社,2010年。

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            [8] 張金榮、孫彥鵬:《鄉鎮政府在農村基本公共服務供給中的困境與出路》,《紅旗文稿》2015年第6期。

            [9] 徐亞東、張應良:《農村基本公共服務的改善:基于農民需求程度和滿意水平的視角》,《農業經濟與管理》2021年第3期。

            [10] 湛禮珠:《社會倫理、國家治理與農村基本公共服務供給》,《當代經濟管理》2021年第9期。

            [11] 袁培、陳曉婷:《中國農村基本公共服務供給水平時空演變及障礙因素分析》,《新疆農墾經濟》2021年第3期。

            [12] 朱盛艷、李瑞琴:《基本公共服務可獲得性的農村貧困效應檢驗: 基于增長效應與分配效應的雙重審視》,《農村經濟》2019年第8期。

            [13] 郝曉薇、黃念兵、莊穎:《鄉村振興視角下公共服務對農村多維貧困減貧效應研究》,《中國軟科學》2019年第1期。

           

            (作者單位:西昌學院)

           
           
           
           
           
           
           
           
          作者簡介

          姓名:余瀅 工作單位:

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